Die Zehn-Zentimeter-Gabel

In Potsdam ist die Länge einer Einweggabel jetzt eine Steuerfrage. Seit Donnerstag erhebt die Stadt 20 Cent auf jedes Einwegbesteckteil oder Besteckset, das zu Speisen ausgegeben wird. Nach Abschnitt 2 ihrer Praxishilfe gilt das für Besteck „ab einer Länge von 10 cm“. Abschnitt 18 derselben Praxishilfe nimmt kleine Teile aus, „soweit sie höchstens 10 cm groß sind“¹. Eine Gabel von genau zehn Zentimetern ist also im einen Abschnitt besteuert und im anderen befreit. Die Praxishilfe hat darauf eine Art Antwort: Sie erhebe keinen Anspruch auf Vollständigkeit, und „Änderungen in der Handhabung bleiben daher vorbehalten“.

Die Steuer gilt seit dem 1. Oktober 2026. Sie beträgt 50 Cent für jeden Einwegbecher, jede Einwegdose, Einwegflasche oder sonstige Getränkeverpackung, 50 Cent für jeden Einwegteller, jede Box oder sonstige Lebensmittelverpackung und 20 Cent für jedes Einwegbesteckteil oder Besteckset. Zahlen muss, wer die Speisen oder Getränke verkauft, gleich ob der Kunde an Ort und Stelle isst oder das Essen mitnimmt. Dosen und Flaschen mit gesetzlichem Pfand sind ausgenommen². Tübingen erhebt dieselbe Steuer seit 2022, Konstanz seit 2025 und Freiburg seit Januar. Nach Zählung der Deutschen Umwelthilfe, einer Umweltorganisation, die für die Steuer wirbt, ist Potsdam die vierte Stadt in Deutschland, die sie erhebt³. In Brandenburg ist Potsdam die einzige⁴.

Der Zeitpunkt ist ungünstig. Die Bundesregierung, das Land Brandenburg und Potsdams Oberbürgermeisterin haben alle weniger Bürokratie versprochen, und der Koalitionsvertrag des Bundes nennt die Gastronomie unter den Branchen, die entlastet werden sollen⁵. Potsdams neue Steuer erinnert an den Mann, der einem Freund mit einem „Hold my beer“ sein Bier in die Hand drückt, bevor er etwas Waghalsiges versucht. (Im Einwegbecher würde auch für dieses Bier die Verpackungssteuer fällig¹.)

Für die Steuer gibt es dennoch ernst zu nehmende Argumente.

Was für die Steuer spricht

Die öffentlichen Papierkörbe aufzustellen, zu unterhalten und zu leeren kostet Potsdam rund 950.000 Euro im Jahr. Diese Rechnung tragen alle Steuerzahler, ob sie je einen Kaffee zum Mitnehmen kaufen oder nicht⁶. Die Steuer verlagert einen Teil davon auf die Verursacher. Den Verkäufern lässt sie einen Ausweg. Wer Speisen und Getränke in Mehrwegbechern und -schalen ausgibt oder mitgebrachte Gefäße befüllt, zahlt nichts, und die Stadt fördert den Umstieg mit bis zu 500 Euro je Betriebsstätte für Mehrweggeschirr und bis zu 2.000 Euro für eine Spülmaschine⁷.

Die Gerichte haben die Steuer gebilligt. 1998 kippte das Bundesverfassungsgericht eine ähnliche Steuer in Kassel, weil sie dem damaligen Abfallrecht des Bundes zuwiderlief⁸. Im Mai 2023 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die Tübinger Satzung bis auf zwei Regelungen. Eine Stadt dürfe eine eigene Maßnahme hinzufügen, wenn sie dasselbe Ziel verfolge wie das Bundesrecht, jedenfalls beim damaligen Stand des Abfallrechts⁹. (Das Gesetz wurde im August abgelöst¹⁰.) Im November 2024 wies das Bundesverfassungsgericht die Beschwerde einer Franchisenehmerin zurück, die in Tübingen ein Schnellrestaurant betreibt. Niemand habe dargelegt, hielt es fest, dass nach Einführung der Steuer vermehrt Betriebe aufgegeben hätten¹¹.

Und die Belastung, sagen die Befürworter, sei gering. Tübingens Oberbürgermeister Boris Palmer nennt den Aufwand überschaubar: eine zweiseitige Steuererklärung einmal im Jahr¹². Nach Angaben der Stadt haben die meisten Betriebe ihre Kasse um eine Zusatztaste ergänzt, und für 2022 wurden rund 1,01 Millionen Euro Steuer festgesetzt¹³. Potsdams Verwaltung beziffert die Personalkosten, die Tübingen für die Steuer hat, auf rund 100.000 Euro im Jahr¹⁴.

Die Behauptung lautet also: eine einfache Steuer, die Kosten auf die Verursacher verlagert, den Müll verringert und sich selbst trägt. Drei Teile davon lassen sich prüfen: ob sie einfach ist, ob der Müll weniger wird und wie sich die Einnahmen zu den Kosten verhalten.

Hold my beer

Der Koalitionsvertrag von 2025 verpflichtet die Bundesregierung, die Bürokratiekosten der Wirtschaft um 25 Prozent oder rund 16 Milliarden Euro zu senken und Dokumentationspflichten insbesondere für Handwerk, Einzelhandel, Landwirtschaft, Gastronomie und Hotellerie abzubauen⁵. Im Januar senkte dieselbe Regierung die Mehrwertsteuer auf Speisen in der Gastronomie auf 7 Prozent, ausdrücklich um die Branche zu stützen. Das kostet rund 3,6 Milliarden Euro im Jahr¹⁵.

Hinter den Versprechen steht eine Klage, die sich mit Zahlen belegen lässt. Der Normenkontrollrat, das Gremium, das für die Bundesregierung die Folgen von Gesetzen prüft, beziffert die Bürokratiekosten der Wirtschaft auf 64 Milliarden Euro im Jahr¹⁶. Nach einer Erhebung der staatlichen Förderbank KfW verwenden kleine und mittlere Unternehmen rund 7 Prozent der Arbeitszeit ihrer Beschäftigten auf bürokratische Prozesse, im Durchschnitt 32 Stunden im Monat je Unternehmen¹⁷. Die Expertenkommission Forschung und Innovation der Bundesregierung berichtet, 44 Prozent der 2023 befragten Gründer hätten wegen der Bürokratie weniger Zeit für Forschung und Innovation gehabt¹⁸.

Brandenburgs Landesregierung nennt weniger Bürokratie ein zentrales Anliegen¹⁹. Eine Woche vor dem Start der Steuer sagte der Generalsekretär der Landes-SPD, Kurt Fischer, in Zeiten, in denen der politische Schwerpunkt auf der Bezahlbarkeit des Lebens, dem wirtschaftlichen Aufschwung und „einem entschlossenen Bürokratieabbau“ liegen müsse, halte er die Einführung der Steuer für sehr schwierig²⁰. Potsdams Kämmerer Burkhard Exner, dessen Bereich die Satzung entworfen hat, gehört derselben Partei an²¹. Ein Antrag der CDU-Fraktion, die Steuer zurückzunehmen, wurde im September vertagt und steht am 4. November auf der Tagesordnung der Stadtverordnetenversammlung²². Im Juni versprach Oberbürgermeisterin Noosha Aubel, Prozesse zu verbessern und Bürokratie abzubauen; gemeint war die der eigenen Verwaltung²³.

Wirtschaftsverbände nennen die Steuer ein „bürokratisches Monster“²⁴. Auf den ersten Blick ist das zu viel gesagt. Die Satzung umfasst drei Seiten und neun Paragrafen. Schwierig wird es dort, wo die Satzung aufhört.

Kuchen mit Gabel

Die Satzung besteuert Verpackungen, in denen Speisen und Getränke „für den unmittelbaren Verzehr an Ort und Stelle oder als mitnehmbares take-away-Gericht oder -Getränk“ verkauft werden². Ein verschlossener Joghurt aus dem Supermarktregal ist keins von beiden. Ein heißer Kaffee im Pappbecher ist der Musterfall. Dazwischen liegt das meiste von dem, was eine Bäckerei, ein Kiosk oder eine Tankstelle verkauft, und die Satzung sagt nicht, auf welche Seite es gehört. Das tut die Praxishilfe der Stadt. Die Verkäufer sollen beurteilen, wofür solche Lebensmittel typischerweise gekauft werden, gleichgültig, was der einzelne Kunde vorhat. Als Kriterien nennt die Praxishilfe die Temperatur, die Konsistenz, wie fest die Packung verschlossen ist und ob Besteck oder Sauce dabei ist¹.

Jede Zeile hat ihren Grund. Eine Gabel spricht dafür, dass der Kuchen gleich gegessen wird. Eine Waffel ist „keine Verpackung, sondern Lebensmittel“. Eine gelieferte Pizza wird zu Hause gegessen, also weder an Ort und Stelle verzehrt noch vom Kunden mitgenommen. Morgens um sieben, mit einer Schlange vor der Theke, wird die Liste dadurch nicht leichter anzuwenden. Tütchen mit Ketchup, Zucker oder Kaffeesahne sind bis 25 Gramm oder 25 Milliliter befreit. Der Holzstiel eines Kirmesapfels ist als Trägermaterial befreit, Servietten sind es als Hygieneartikel. Trinkhalme und Essstäbchen zählen als Besteck. Die Papiertüte und die Alufolie um einen Döner gelten als eine Verpackung; bei einem Burger-Menü zählt jede Box, jede Tüte und jeder Becher einzeln¹. Auf das Material kommt es nicht an, ob Papier, Bambus, Kunststoff oder Aluminium⁷. Eine recycelbare Box wird besteuert wie jede andere, denn maßgeblich ist die Wiederverwendung.

Dann kommt die Steuer auf die Steuer. Die Verpackungssteuer gilt als Verbrauchsteuer, und Verbrauchsteuern gehören zu dem Preis, auf den Mehrwertsteuer erhoben wird. Darauf weist die Stadt auf ihrer eigenen Seite hin⁷. Werden die 50 Cent voll weitergegeben, zahlt der Kunde deshalb 54 Cent bei Speisen, für die 7 Prozent Mehrwertsteuer gelten, und 60 Cent bei Getränken, für die 19 Prozent gelten (eigene Berechnung). Bei einem McDonald’s in Tübingen zeigt der Bestellbildschirm diese Beträge an: je 54 Cent für den Burger, die Pommes und die Nuggets und 60 Cent für den Becher, zusammen 2,22 Euro Verpackungssteuer einschließlich Mehrwertsteuer auf ein Menü für 11,99 Euro²⁵. Das ist ein Aufschlag von 18,5 Prozent (eigene Berechnung). Potsdams Verwaltung rechnet vor, dass ein typischer Kaffee zum Mitnehmen für 3,50 Euro um rund 14 Prozent teurer wird. Mit der Mehrwertsteuer auf die Steuer sind es 17 Prozent (eigene Berechnung). Auf eine Obergrenze je Einzelmahlzeit hat die Verwaltung verzichtet; das Bundesverwaltungsgericht hatte eine solche Grenze in der Tübinger Satzung als zu unbestimmt für unwirksam erklärt. Auch gegen eine Bagatellgrenze, unter der kleine Verkäufer nichts zahlen müssten, hat sie sich entschieden²⁶.

Der Verkäufer schuldet der Stadt mehr als Geld. Jeder steuerpflichtige Gegenstand muss nach Art gezählt werden. Bis zum 15. Tag nach jedem Quartalsende ist eine Steuererklärung auf amtlichem Vordruck fällig. Der Vordruck auf der Website der Stadt ist ein PDF mit einer Schaltfläche zum Drucken und einer Zeile für die Unterschrift; er bietet Platz für zehn Verkaufsstellen, für weitere gibt es eine Anlage²⁷. Aufzeichnungen über Warenbezug und Warenverkauf sind zur Einsicht bereitzuhalten und, wo sie Art und Zahl der besteuerten Gegenstände nicht ausweisen, durch Hinweise zu ergänzen. Mitarbeiter der Stadt dürfen zur Nachprüfung während der Geschäftszeiten die Geschäftsräume betreten und die Unterlagen einsehen. Eine leichtfertig falsche Erklärung kann bis zu 10.000 Euro kosten².

Eine Steuer, vier Regelwerke

Tübingen sagt, all das mache wenig Arbeit. Die Industrie- und Handelskammer Potsdam sagt, Personal müsse geschult und Kassen müssten umprogrammiert werden. Schwerer sei das für Firmen mit Filialen in mehreren Orten, weil die Steuer nur in einem davon gilt. Eine Bäckerei mit zehn Filialen in Potsdam hat ihr Personal geschult und rechnet mit Preisdiskussionen an der Theke²⁸.

Die einzige Anleitung eines Kassenhändlers, die wir gefunden haben, ist für Konstanz geschrieben und kommt mit einer Taste nicht aus. Sie richtet sechs ein: Getränkeverpackung, Speiseverpackung außer Haus, Speiseverpackung im Haus und dieselben drei noch einmal für Besteck, weil die Steuer dem Mehrwertsteuersatz des Inhalts folgt²⁹. (Die Seite stammt aus der Zeit vor der diesjährigen Mehrwertsteuersenkung für Speisen in der Gastronomie, mit der eine der Unterscheidungen entfällt.) Beim Kaffee wird es noch feiner. Konstanz erinnert seine Betriebe daran, dass für Kaffee mit überwiegendem Milchanteil 7 Prozent Mehrwertsteuer gelten und für jeden anderen 19³⁰. Die Steuer auf denselben Pappbecher beträgt also 54 Cent, wenn Latte macchiato darin ist, und 60 Cent bei schwarzem Kaffee (eigene Berechnung).

Eine Messung der Kosten für die Betriebe haben wir nicht gefunden. Die einzigen Zahlen dazu stammen aus einer Umfrage der Industrie- und Handelskammer in Freiburg, die sich dort gegen die Steuer gestellt hatte. Von 107 Mitgliedsunternehmen, die im April antworteten, meldeten 83 Prozent zusätzlichen Arbeitsaufwand und 30 Prozent einen Aufwand von ein bis drei Stunden täglich³¹. Geantwortet hat, wer antworten wollte. Eine Studie im Auftrag von acht Wirtschaftsverbänden, im August veröffentlicht, hätte allen Grund gehabt, eine große Zahl zu nennen. Wo der Erfüllungsaufwand der Betriebe stehen müsste, setzt sie ein Fragezeichen. Die Erhebungskosten der Städte selbst schätzt sie auf 10 bis 15 Prozent des Aufkommens, bei der Lohnsteuer auf weniger als 1 Prozent³². Ein Aufsatz in der Zeitschrift für Kommunalfinanzen vom Februar nennt die Bürokratiekosten der Steuer eher hoch, soweit die Zusammenfassung erkennen lässt; den vollen Text konnten wir nicht einsehen³³.

Prüfen lässt sich aber das Regelwerk, und hier gehen die vier Städte auseinander. Die Steuersätze sind gleich. Vieles andere ist es nicht, wie die vier Satzungen und die Hinweise der Städte zeigen^{34353630373839}.

Zum Beispiel der Drive-in-Schalter. Tübingens Auslegungshinweise nehmen ihn aus, weil ein Kunde im Auto die Stadt verlassen haben kann, bevor die Pommes gegessen sind. Die Ausnahme gilt auch für alle, die auf dem Motorrad oder auf einem kennzeichenpflichtigen E-Bike sitzend einkaufen³⁵. Deshalb kostet das Menü beim Tübinger McDonald’s am Bildschirm im Restaurant 14,21 Euro und am Schalter 11,99 Euro²⁵. Potsdam, Konstanz und Freiburg besteuern auch den Schalter. In Konstanz bleibt ein Döner steuerfrei, wenn er auf einer Papierserviette über die Theke geht; steckt er in einer Papiertüte oder in Alufolie, werden 50 Cent fällig³⁰. Tübingens Auslegungshinweise umfassen 22 Seiten³⁵, die Freiburger 17⁴⁰. Potsdams Praxishilfe ist mit 12 Seiten die kürzeste.

Für einen Kiosk mit einer Kasse ist das ein Regelwerk, das man einmal lernt. Für eine Kette ist es in jeder Stadt ein anderes, und es kommt zu Regeln hinzu, die überall gelten. Schon nach Bundesrecht muss, wer Kunststoffbehälter für Speisen oder Einwegbecher befüllt, eine Mehrwegalternative anbieten; die kleinsten Betriebe dürfen stattdessen mitgebrachte Gefäße befüllen¹⁰. Eine EU-Verordnung kommt für Restaurants, Cafés und Caterer hinzu: Ab Februar 2027 müssen sie mitgebrachte Gefäße befüllen und ab Februar 2028 Mehrwegverpackungen anbieten, wobei Kleinstunternehmen von der zweiten Pflicht ausgenommen sind⁴¹. Hersteller von Kunststoffbechern zahlen eine Abgabe von 1,236 Euro je Kilogramm in den Einwegkunststofffonds des Bundes, der den Städten die Kosten der Reinigung erstattet⁴².

Freiburg hat neun Monate Erfahrung damit. Am 2. Oktober, einen Tag nach dem Start in Potsdam, kündigten Fraktionen, die dort die Mehrheit im Gemeinderat stellen, einen gemeinsamen Antrag an, die Freiburger Steuer vorerst auf Einwegbecher zu beschränken. Ihre Begründung laut dpa: Die geltende Regelung sei zu kompliziert, für viele Bürger nicht nachvollziehbar und für die Betriebe mit unverhältnismäßig hohem bürokratischem Aufwand verbunden; für Becher seien Mehrwegalternativen etabliert, für das Übrige fehlten sie vielfach⁴³. Bayern ist weiter gegangen und verbietet seinen Gemeinden seit Januar, überhaupt eine Verpackungssteuer zu erheben⁴⁴. Kleinmachnow, eine Gemeinde mit rund 20.000 Einwohnern zwischen Potsdam und Berlin, beschloss 2023 eine solche Steuer und hob den Beschluss 2024 wieder auf, weil nicht gewährleistet sei, dass die Einnahmen die Kosten der Erhebung übersteigen²⁶.

Wird der Müll weniger?

Tübingen meldete nach einem Monat Erfolg. „Bis zu 15 Prozent weniger Müll“ stand über der Pressemitteilung vom 1. Februar 2022⁴⁵. Die 15 Prozent ergeben sich aus dem Vergleich des Januars 2022, in dem 30,74 Tonnen aus den öffentlichen Papierkörben geholt wurden, mit dem Januar 2018 und seinen 36,24 Tonnen. Gegenüber dem Januar 2020 betrug der Rückgang 10 Prozent, gegenüber dem Januar 2019 waren es 5 Prozent. Gegenüber dem Januar 2021, als das Land im Lockdown war, waren die Papierkörbe um 26 Prozent voller (eigene Berechnung). Die Mitteilung selbst vermerkte, 2021 und 2022 sei praktisch kein Silvestermüll angefallen. Zu beiden Jahreswechseln war der Verkauf von Silvesterfeuerwerk bundesweit verboten, um die Krankenhäuser in der Pandemie zu entlasten⁴⁶. Die Januarzahlen von 2018 bis 2020 enthalten diesen Müll, also hat ein Teil des Unterschieds zu diesen drei Jahren nichts mit der Steuer zu tun.

Stefan Moderau, Doktorand an der Universität Tübingen, suchte einen faireren Vergleich. Für ein 2023 veröffentlichtes Arbeitspapier bat er 52 Städte um das monatliche Gewicht des Mülls aus ihren öffentlichen Papierkörben und erhielt 19 brauchbare Datensätze. Aus den anderen 18 baute er einen statistischen Zwilling Tübingens, der zeigt, was dessen Papierkörbe ohne die Steuer enthalten hätten. Sein Ergebnis für 2022: Das Gewicht des Mülls in Tübingens öffentlichen Papierkörben sei nicht signifikant gesunken⁴⁷. Bei der Deutung ist er vorsichtig. Becher und Schalen sind leicht, und er hat den Müll gewogen, ohne ihn zu sortieren. Ein Rückgang bei den Verpackungen könnte unter den Glasflaschen und dem dort abgeladenen Hausmüll verschwinden, die er in den Papierkörben sah.

Auch die Stadt meint, dass Wiegen die Frage nicht klären kann. Nicole Romey von der Stadtverwaltung sagte der Stuttgarter Zeitung 2024, die Verpackungen seien zu leicht, um den Erfolg auf diese Weise zu messen, und den Müll von Hand zu sortieren komme nicht in Betracht: „Das ist nicht machbar.“ Einen Erfolg nennt Tübingen die Steuer trotzdem, weil die Papierkörbe sichtbar weniger verstopft seien⁴⁸. Nach fast fünf Jahren kennen wir aus der ersten Stadt keine Messung, die weniger Müll zeigt.

Moderau fand aber, dass das Angebot an Mehrwegbehältern sprunghaft stieg. Im Januar 2023 hatte Tübingen pro Kopf mehr Restaurants mit Mehrwegbechern und -schalen als jede andere deutsche Stadt. Zwei Einschränkungen macht er selbst: Marburg erreichte einen ähnlichen Anstieg mit einem Förderprogramm und ohne Steuer, und einen Mehrwegbecher anzubieten heißt noch nicht, dass ihn jemand nutzt⁴⁷.

Den besten Beleg für eine Wirkung hat Konstanz. Die Statistiker der Stadt wogen mit einem Forscher der Universität Konstanz Tag für Tag die Ladungen der Fahrzeuge der Straßenreinigung. Ihr Ergebnis: 2025, im ersten Jahr der Steuer, fiel 4,5 Prozent weniger Straßenabfall an als im Durchschnitt der Jahre 2021 bis 2024, das sind 21,9 Tonnen, und der Abwärtstrend bleibt bestehen, wenn man Wetter und Veranstaltungen berücksichtigt⁴⁹. Das ist eine Messung, und sie zeigt in die richtige Richtung. Eine Vergleichsstadt fehlt ihr. Was immer sich 2025 in Konstanz sonst geändert hat, steckt also mit in der Zahl. Und gewogen wird der gesamte Straßenabfall, von dem Verpackungen ein Teil sind.

Wie groß dieser Teil ist, lässt die Sortieranalyse erahnen, auf der die Einwegkunststoffabgabe des Bundes beruht. Sie wurde in zwanzig Städten durchgeführt und ergab für Papierkörbe im Straßenraum: Einwegbecher machen 3,5 Prozent des Gewichts und 11,5 Prozent des Volumens aus, Lebensmittelbehälter 1,6 und 7,6 Prozent⁵⁰. Zusammen sind das rund 5 Prozent des Gewichts und 19 Prozent des Volumens (eigene Berechnung). Gezählt wurden nur Gegenstände, die Kunststoff enthalten; Pizzakartons und Papiertüten ohne Kunststoff kommen also hinzu. Selbst dann würde ein Rückgang des Gesamtgewichts um 4,5 Prozent bedeuten, dass ein großer Teil der Verpackungen verschwunden ist, falls es die Verpackungen waren, die weniger wurden. Konstanz hat seinen Abfall nicht sortiert und kann es deshalb nicht sagen.

Potsdam hat den Inhalt seiner Papierkörbe vor der Entscheidung nicht sortieren lassen. Die Vorlage der Verwaltung nennt einen rechnerischen Anteil von etwa 10 Prozent für Getränkeverpackungen und 5 Prozent für sonstige Einwegverpackungen, abgeleitet aus angenommenen 2,1 Millionen steuerpflichtigen Verpackungen im Jahr, und bezeichnet diese Werte als reine Orientierungswerte. Die Abfallmengen aus den öffentlichen Papierkörben seien „stetig gestiegen“, heißt es dort. Die eigene Tabelle der Vorlage zeigt 217 Tonnen für 2018, 155 für 2019, 171 für 2020, 332 für 2021 und 369 für 2022. Das ist ein Rückgang um 29 Prozent, ein kleiner Anstieg und dann 2021 fast eine Verdoppelung, in einem Jahr, in dem sich auch die Zahl der Leerungen fast verdoppelte²⁶. Von 2018 bis 2022 stieg das Gewicht um 70 Prozent (eigene Berechnung), aber nicht stetig. Den Sprung erklären weder die Vorlage noch die Statistischen Jahresberichte der Stadt. Die Jahresberichte zeigen aber, dass das höhere Niveau geblieben ist: 2023 waren es 380 Tonnen, 2024 dann 402, während die Zahl der erfassten Leerungen auf 51.880 im Jahr sank, weniger als 2020⁵¹. In derselben Tabelle steigt die Zahl der 70-Liter-Papierkörbe binnen drei Jahren von 138 auf 366 und fällt wieder auf 156. Das spricht dafür, dass sich mit dem Müll auch die Erfassung geändert hat (eigene Lesart).

Später wird die Stadt nur schwer sagen können, ob die Steuer gewirkt hat. Potsdam weiß, was der Inhalt seiner Papierkörbe insgesamt wiegt. Das ist die Art von Zahl, an der sich in Tübingen nichts ablesen ließ. Weil die Stadt ihn nicht hat sortieren lassen, weiß sie nicht, wie viel von diesem Gewicht Verpackungen sind. Die geplante Auswertung soll einen Überblick darüber geben, „ob im öffentlichen Raum ein Rückgang von Einwegverpackungen festzustellen ist“⁵². Eine Sortieranalyse, durchgeführt oder geplant, haben wir in den Unterlagen der Stadtverordnetenversammlung nicht gefunden; nach der Vorlage wäre selbst eine sortierte Messung nur eingeschränkt geeignet, die Wirkung der Steuer abzubilden²⁶. Messen will die Stadt das Mehrwegangebot: Sie plant, rund 650 Betriebe zu fragen, ob sie Mehrweg anbieten und welcher Anteil ihrer Kundschaft es nutzt⁵³. Freiburg dagegen hat den Inhalt seiner Papierkörbe nach Gewicht, Volumen und per Foto vermessen, bevor die Steuer dort in Kraft trat⁵⁴.

Die Gegner der Steuer räumen eine gewisse Wirkung ein. Die Studie im Auftrag der Wirtschaftsverbände, die sich gegen die Steuer wendet, nimmt an, dass eine bundesweite Steuer die besteuerten Verpackungen dem Gewicht nach um 6,4 Prozent verringern würde, Ersatzverpackungen eingerechnet (eigene Berechnung nach ihren Zahlen)³².

Die nächstliegende Erfahrung im Ausland stammt aus den Niederlanden. Dort mussten Verkäufer seit Juli 2023 für Kunststoffbecher und Kunststoffschalen zum Mitnehmen einen Aufpreis verlangen. Die Höhe legten sie selbst fest, und das Geld durften sie behalten. Der Aufpreis galt auch dort, wo der Kunde keine echte Wahl hatte, etwa beim abgepackten Salat oder beim gelieferten Essen. Nach dreieinhalb Monaten stimmte das Parlament für die Abschaffung, und seit Dezember 2023 war die Aufsichtsbehörde angewiesen, den Aufpreis nicht mehr durchzusetzen⁵⁵. Ein zweiter Antrag, 2025 angenommen, hielt fest, die Verbraucher trügen Mehrkosten, ohne dass der Kunststoff im herumliegenden Müll weniger werde⁵⁶. Im Dezember 2025 teilte die Regierung dem Parlament mit, der Aufpreis funktioniere nicht gut und werde aus der Regelung gestrichen⁵⁷. Den niederländischen Aufpreis behielt der Verkäufer, Potsdams Steuer nimmt die Stadt ein; der Vergleich trägt also nur begrenzt. Insgesamt haben die niederländischen Regeln aber gewirkt. Die Zahl der in Verkehr gebrachten Einwegbecher aus Kunststoff hat sich von 2021 bis 2024 ungefähr halbiert, am stärksten in Büros⁵⁸.

Nebenwirkungen

Eine Steuer, die das Kaufverhalten ändert, wirkt über den Papierkorb hinaus, und manche Wirkung läuft ihr entgegen. Das Modell der Wirtschaftsverbände rechnet die erste vor. Von den 20.513 Tonnen besteuerter Verpackungen, die eine bundesweite Steuer danach vermeiden würde, kommen 12.696 Tonnen in anderer Form zurück, das sind 62 Prozent (eigene Berechnung nach seinen Zahlen). Die Kunden weichen aus: auf verpackte Ware aus dem Supermarkt (2.228 Tonnen), auf Gastronomieverpackungen, die nicht besteuert werden, etwa kalte statt warmer Speisen oder Lieferung statt Abholung (7.111 Tonnen), und auf Mehrwegbehälter, die ebenfalls hergestellt werden müssen (3.357 Tonnen)³². Das sind die Annahmen, und es gibt keine Untersuchungen dazu. Offensichtliche Wege zur Vermeidung stehen aber in den Regeln.

Der offensichtlichste Weg zur Vermeidung ist die Lieferung, und ihre Befreiung hat keinen ökologischen Grund. Tübingens Auslegungshinweise, an denen sich Potsdams Praxishilfe nach eigenen Angaben orientiert, leiten sie aus dem Wortlaut der Satzung ab: Ein geliefertes Essen wird nicht vom Kunden mitgenommen, und weil man schon am Vortag bestellen kann, wird es auch nicht für den unmittelbaren Verzehr an Ort und Stelle gekauft³⁵. Der Karton ist derselbe. In Freiburg, so Presseberichte vom Februar, schenkt eine Pizzeria ihren Gästen bei der Ankunft einen leeren Karton, und Kunden einer amerikanischen Fast-Food-Kette lassen sich ihre Bestellung auf den Parkplatz gegenüber liefern⁵⁹.

Auch der Mehrwegbecher ist nicht von selbst der bessere Becher. Eine Ökobilanz im Auftrag des Umweltbundesamts kam 2019 zu dem Ergebnis, dass der Ersatz von Einwegbechern der Umwelt in der Regel nur dann nützt, wenn jeder Mehrwegbecher mehr als zehnmal, besser mehr als 25-mal benutzt wird, keinen Einwegdeckel hat und mit Ökostrom gespült wird. Unter durchschnittlichen Bedingungen zeigt ein Mehrwegsystem beim Klima erst ab etwa 50 Umläufen je Becher einen Vorteil⁶⁰. In der Umfrage der Potsdamer Verbände gaben 37 Prozent der 110 Betriebe, die antworteten, an, bereits Mehrweg anzubieten; mehr als die Hälfte schätzte, dass weniger als 5 Prozent der Kunden das Angebot nutzen⁶¹.

Kostet die Steuer auch Umsatz? Die Verkäufer sagen ja. In der Umfrage der Freiburger Kammer meldeten 66 Prozent der Betriebe sinkende Umsätze bei Kaffee zum Mitnehmen und 63 Prozent bei warmen Speisen zum Mitnehmen. Die Kammer fügt hinzu, nicht selten ließen Kunden ihre Ware an der Kasse stehen, wenn sie die Steuer sehen; Essen und Verpackung würden dann weggeworfen³¹. Potsdams Verwaltung schreibt über Tübingen, dort zeigten sich bisher keine Umsatzeinbußen, die auf die Steuer zurückzuführen seien²⁶. Daten liefert keine der beiden Seiten. Tübingens Aufkommen ist von 1,01 Millionen Euro, die für 2022 festgesetzt wurden, auf geschätzt 800.000 Euro im Jahr gesunken¹³¹⁴. Das zeigt weniger besteuerte Verpackungen, unterscheidet aber nicht zwischen einem Mehrwegbecher und einem Kaffee, der nicht gekauft wurde.

Die Frage ließe sich klären. Unternehmen melden ihre Umsätze dem Finanzamt, und die statistischen Ämter veröffentlichen sie jedes Jahr nach Wirtschaftsabschnitten für jeden Kreis⁶². Ein Vergleich der Umsätze im Gastgewerbe, eine Stadt gegen ihren statistischen Zwilling wie im Tübinger Arbeitspapier, wäre ein Anfang. Eine Studie, die das versucht hat, haben wir nicht gefunden.

Eine Nebenwirkung braucht keine Studie, weil sie aus dem Steuerrecht folgt. Die Verpackungssteuer ist eine Betriebsausgabe⁶³. Ein Verkäufer, der sie selbst trägt und die Preise nicht anhebt, macht entsprechend weniger Gewinn und zahlt darauf weniger Steuern. Bei einer Kapitalgesellschaft in Potsdam sind das rund 32 Cent je Euro getragener Verpackungssteuer, davon rund 16 Cent Gewerbesteuer, also die Steuer, die die Stadt selbst auf Unternehmensgewinne erhebt (eigene Berechnung: 15 Prozent Körperschaftsteuer zuzüglich 5,5 Prozent Solidaritätszuschlag darauf sowie 3,5 Prozent mal Potsdams Hebesatz von 470 Prozent)^64656667. Ein Einzelunternehmer, dessen Gewinn unter dem Freibetrag von 24.500 Euro bleibt, zahlt ohnehin keine Gewerbesteuer. Gibt der Verkäufer die Steuer voll weiter, nimmt der Staat darauf Mehrwertsteuer ein: zwischen 83.000 und 226.000 Euro im Jahr auf die geplanten 1,19 Millionen Euro, je nach Anteil von Speisen und Getränken (eigene Berechnung). In der Anlage der Vorlage zu den finanziellen Auswirkungen kommt keine der beiden Wirkungen vor.

Wofür das Geld gedacht ist

Die Reihenfolge der Ereignisse steht in den Unterlagen der Stadtverordnetenversammlung. Am 15. November 2024 beantragte die Fraktion von Grünen, Volt und Die PARTEI, die Verwaltung solle prüfen, ob eine Steuer auf Einweggeschirr wie in Tübingen „zur Vermeidung von Müll und zur Entlastung des Haushalts beitragen kann“⁶⁸. Die Stadtverordneten beschlossen am 22. Januar 2025 eine geänderte Fassung. Sechs Tage zuvor, am 16. Januar, hatte die Verwaltung die Steuer bereits in ihre Liste der Konsolidierungsmaßnahmen zum Haushalt 2025 aufgenommen, mit einem geschätzten Nettoertrag von rund 1 Million Euro im Jahr⁶⁹. Im Mai 2025 teilte sie den Stadtverordneten mit, das Ergebnis der Prüfung sei bis Ende des Jahres zu erwarten⁷⁰. Das Geld stand im Plan, bevor die Antwort vorlag.

Der Plan rechnet ab 2027 mit 1,19 Millionen Euro im Jahr und mit Kosten von 189.000 Euro im Jahr für zwei Sachbearbeiter, Porto und Papier²⁶. Die Erhebung würde 16 Prozent des Ertrags kosten (eigene Berechnung). Nach der Vorlage beruht die Ertragsschätzung auf angenommenen 2,1 Millionen besteuerten Verpackungen im Jahr. Zum Höchstsatz von 50 Cent ergeben sie 1,05 Millionen Euro (eigene Berechnung). Die geplanten 1.189.000 Euro entsprechen zugleich auf den Euro genau dem Nettoertrag von 1 Million Euro aus der Konsolidierungsliste zuzüglich der Kosten von 189.000 Euro. Die Vorlage fügt hinzu, der Ertrag könne über die Jahre sinken, wenn Betriebe auf Mehrweg umstellen. Dafür ist die Steuer da.

Die Steuer soll mehr einbringen, als die Stadt für alle ihre öffentlichen Papierkörbe ausgibt. Nach der eigenen Schätzung der Verwaltung machen steuerpflichtige Verpackungen etwa 15 Prozent des Inhalts aus, nach Gewicht. Voll wird ein Papierkorb aber nach Volumen, und dafür legt die bundesweite Sortieranalyse etwa ein Fünftel nahe, und mehr, wenn man Papier und Pappe ohne Kunststoff mitzählt. Bei einem Fünftel kosten die besteuerten Verpackungen die Stadt rund 190.000 Euro im Jahr für die Papierkörbe, etwa so viel, wie sie für die Erhebung der Steuer ausgeben wird (eigene Berechnung). Beim doppelten Anteil wären es 380.000 Euro, etwa ein Drittel des geplanten Ertrags. Müll, der vom Boden gekehrt wird, ist in diesen Summen nicht enthalten, und die Unterlagen der Stadtverordnetenversammlung weisen die Kosten dafür nicht aus.

Die Verwaltung verbirgt das fiskalische Ziel nicht. Die Verpackungssteuer werde, heißt es in der Vorlage, „auch unter dem Aspekt betrachtet, die Belastungen des städtischen Haushalts zu verringern“. Als die Verbraucherzentrale anregte, die Einnahmen für die Sauberkeit einzusetzen, lautete die Antwort, Steuern flössen in den Gesamthaushalt und seien „nicht zweckgebunden“²⁶.

Die Finanzen der Stadt sind angespannt. Potsdam plant für 2026 ein Defizit von rund 33,4 Millionen Euro⁷¹, und am 1. Oktober, dem Tag, an dem die Steuer in Kraft trat, verhängte der Kämmerer eine Haushaltssperre für den Rest des Jahres⁷². Die deutschen Kommunen insgesamt verzeichneten 2025 ein Rekorddefizit von 31,9 Milliarden Euro⁷³. Christine Wilcken, stellvertretende Hauptgeschäftsführerin des Deutschen Städtetags, hält eine Verpackungssteuer für ein gutes Instrument gegen Vermüllung; gemessen an Defiziten dieser Größe, sagte sie im Januar, seien die Einnahmen aber „nur ein Tropfen auf den heißen Stein“⁷⁴. Potsdams geplante 1,19 Millionen Euro sind 3,6 Prozent des geplanten Defizits (eigene Berechnung).

Vorerst ist es noch weniger. Am 1. Juli, dem Tag, an dem die Steuer in Kraft treten sollte, verschoben die Stadtverordneten den Start auf Bitten der Wirtschaftsverbände auf Oktober. Weil die erste Quartalserklärung erst Mitte Januar fällig ist, wird 2026 nichts festgesetzt: Der geänderte Plan weist für das Jahr keinen Ertrag aus und Kosten von 134.500 Euro⁷⁵. Nach Angaben der Stadt wird niemand durch die Geschäfte gehen und prüfen, wie der Start läuft⁴. Eine Stelle für die Sachbearbeitung der Verpackungssteuer war noch ausgeschrieben, als die Steuer schon galt; die Bewerbungsfrist läuft bis zum 8. Oktober⁷⁶.

Das Geld stand im Plan, bevor die Antwort vorlag.

Die Bilanz

Vieles von dem, was für die Steuer spricht, hält stand. Sie ist rechtmäßig. Sie wird ein Mehrfaches dessen einbringen, was ihre Erhebung die Stadt kostet. Ein Jahr nach dem Start hatte Tübingen mehr Restaurants pro Kopf mit Mehrwegbechern und Mehrwegschalen als jede andere deutsche Stadt, und in Konstanz kamen die Fahrzeuge der Straßenreinigung im ersten Jahr der Steuer etwas leichter zurück.

Drei Teile halten nicht stand. Die Satzung ist einfach, aber ihre Anwendung hängt an der Temperatur einer Quiche, an einer Gabel und, in einer der vier Städte, am Fahrzeug des Kunden. Die Wirkung auf den Müll ist dort, wo sie untersucht wurde, nicht belegt, und in Potsdam wird sie schwer nachzuweisen sein, weil die Stadt den Inhalt ihrer Papierkörbe vorher nicht hat sortieren lassen. Und die Steuer verlagert mehr als die Kosten. Nach den Kosten, die die Stadt nennt, und den Anteilen aus der Sortieranalyse soll sie das Drei- bis Sechsfache dessen einbringen, was die besteuerten Verpackungen bei den Papierkörben kosten (eigene Berechnung), sie fließt ohne Zweckbindung in den Haushalt, und sie stand in der Konsolidierungsliste, bevor die Prüfung, die die Stadtverordneten verlangt hatten, eine Antwort geliefert hatte. Die Nebenwirkungen, von Ersatzverpackungen bis zu verlorenem Umsatz, haben die Gegner modelliert und beide Seiten behauptet; gemessen hat sie niemand.

Monster ist ein zu großes Wort für das, was ein einzelnes Café zu tun bekommt. Überschaubar, das Wort des Tübinger Oberbürgermeisters, ist zu klein für einen Bäcker mit zehn Filialen oder eine Kette mit Filialen in zwei der vier Städte. Jede dieser Regeln lässt sich für sich genommen verteidigen, und so kommt ein durchschnittliches kleines oder mittleres Unternehmen auf 32 Stunden Bürokratie im Monat¹⁷. Eine Regierung, die diese Last um ein Viertel senken will, braucht irgendwo jemanden, der darauf verzichtet, sie zu vergrößern.

Es hätte einfachere Lösungen gegeben. Freiburgs Ratsmehrheit schlägt jetzt eine vor: vorerst nur den Becher besteuern und die Quiche in Ruhe lassen. Der Einwegkunststofffonds des Bundes geht schon jetzt einen anderen Weg. Er belastet die Hersteller nach Kilogramm, an keiner Theke muss dafür eine Gabel vermessen werden, und er soll den Städten die Reinigung bezahlen, allerdings nur für Gegenstände, die Kunststoff enthalten. Wilcken nennt den Fonds zu kompliziert und sagt, er wirke noch nicht⁷⁴. Potsdam hat sich dort registriert und seine Leistungen gemeldet; im Juli konnte die Stadt noch nicht sagen, was sie erhalten wird⁷⁷.

Potsdam hat sich vorbehalten, die Handhabung seiner Regeln zu ändern. Bei der Zehn-Zentimeter-Gabel muss die Stadt zuerst entscheiden, welche der beiden Regeln gilt.